时间: 2024-01-10 13:22:41 | 作者: 乐鱼官方是赞助了大巴黎
从中央国务院《关于做好2022年全方面推进乡村振兴重点工作的意见》到《乡村建设行动实施方案》；从中央财经委员会第十一次会议部署，到国务院稳经济一揽子政策措施及接续政策安排；从农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引（2022年）》到会同国开行、农发行四部门联合印发文件《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》（农办计财〔2022〕20号），再到《关于做好2022—2025年中央预算内投资农业建设项目储备工作的通知》（农计财便函〔2022〕196号），又到《关于做好农业农村基础设施建设重点项目谋划储备的通知》（农办计财〔2022〕23 号，以下简称“《通知》”）。我国的农业农村基础设施建设迎来了前所未有的政策激励发展的大好机遇。加之强调强化区域资金、资产、资源全要素整合，多主体协同，引导政策性、开发性金融支持适度超前开展农业农村基础设施投融资的政策导向，新政背景下的农业农村基础设施建设项目谋划和储备无疑成为摆在各级政府眼前的大事。如何抓紧政策支持的机会分享政策的“红利”；如何提前谋划和储备好重点项目；如何获得金融机构、社会资本的支持；如何使得项目能落地实施等，都是各参与方需要深入思考的问题。笔者结合此次《通知》的出台，和大家一起分享对此问题的思考和理解。
中央国务院《关于做好2022年全方面推进乡村振兴重点工作的意见》要“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”“加快发展设施农业”；中央财经委员会第十一次会议指出“要加强农业农村基础设施建设，完善农田水利设施，加强高标准农田建设，稳步推进建设“四好农村路”，完善农村交通运输体系，加快城乡冷链物流设施建设，实施规模化供水工程，加强农村污水和垃圾收集处理设施建设，以基础设施现代化促进农业农村现代化”；国务院总理在近日主持召开国务院常务会议上部署了稳经济一揽子政策的19项接续政策措施，提出要依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，将通过发行新增专项债券，重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施，市政和产业园区基础设施……；《乡村建设行动实施方案》提出重点“实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程”。
农业农村部会同乡村振兴局、国开行、农发行四部门《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》（农办计财〔2022〕20号），总体思路：“坚持农业农村优先发展，把提高农业综合生产能力放在更突出位置，在财政投入稳定增长基础上，聚焦农业农村基础设施重点领域，强化区域资金、资产、资源全要素整合，强化地方政府部门、金融机构、实施企业多主体协同，引导政策性、开发性金融支持适度超前开展农业农村基础设施投资，撬动更多中长期信贷资金高效率、低成本倾斜流入农业农村，助力全方面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。”重点支持：耕地保护和质量提升；农业科学技术创新；农业产业融合发展；现代设施农业；农业农村绿色发展；农业防灾减灾；乡村建设。创新金融服务：一是用好政策性、开发性金融工具，及时补充重点项目资本金，或为专项债项目资本金搭桥；二是引导金融机构加大配套融资支持，吸引民间资本参与；三是为合乎条件的项目提供股权投资、发行承销、融资租赁等多元化金融服务；四是支持政策性、开发性、商业性金融机构组建银团，共同支持农业农村基础设施建设等；《关于做好2022—2025年中央预算内投资农业建设项目储备工作的通知》（农计财便函〔2022〕196号）要求进一步做好2023年和今后一个时期中央预算内投资农业建设项目前期工作和项目储备，中央预算内投资资金重点支持包括高标准农田建设、现代种业提升等在内等11个农业建设项目；农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司《社会资本投资农业农村指引（2022年）》提出“创新政府和社会资本合作模式。鼓励信贷、保险机构加大金融理财产品和服务创新力度，配合财政支持农业农村重点项目实施，加大投贷联动等投融资模式探索力度。 鼓励各级农业农村部门按照有关要求，对本地区农业投资项目进行系统性梳理，探索在高标准农田建设、智慧农业、仓储保鲜冷链物流、农村人居环境整改治理等领域，培育一批适于采取PPP模式的、有稳定收益的公益性项目，依法合规、有序推进政府和社会资本合作，让社会资本投资可预期、有回报、能持续”。
近日，农业农村部办公厅出台《关于做好农业农村基础设施建设重点项目谋划储备的通知》（农办计财〔2022〕23 号，以下简称“《通知》”），从谋划项目的重点领域、项目要求、项目投资模式、组织实施保障四个方面，对农业农村基础设施的谋划和储备提出了明确细致要求。《通知》的出台，切合中央财经委员会第十一次会议精神，切合国务院稳经济一揽子政策措施及接续政策安排部署要求。对创新我国财政资产金额的投入方式，发挥财政资金引导撬动作用，扩大金融及社会资本对农业农村基础设施建设的投入，具有积极作用。
从以上政策的出台来看，做好农业农村基础设施项目的谋划和储备，显然是新时代经济发展的迫切要求。笔者将围绕怎么样才能做好农业农村基础设施项目的谋划和储备来解读《通知》的“亮点”，以期对大家有所启发和帮助。
《通知》明确界定了农业农村基础设施项目的谋划和储备集中在高标准农田、现代设施农业、农产品冷链物流三大重点领域。这全部符合中央财经委员会第十一次会议精神要求，符合《社会资本投资农业农村指引（2022年）》及国务院批准实施的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》要求，也符合专项债及金融机构支持的重点投向。
整体包装项目，将项目综合立项一体化推进是近年来我国基础设施发展的方向和导向，早在2019年4月15日中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就提出“支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化开发建设”。《通知》此次更加明确要统筹谋划整体包装综合性项目。
一是对重点支持的项目投资额度提出明确要求：高标准农田单个项目投资规模不少于5亿元，现代设施农业单个项目投资规模不低于1亿元，农产品冷链物流单个项目投资规模不低于3亿元；二是支持地方将零散项目整体实施并包装为大工程，既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金；三是鼓励有条件的地方将重点领域项目进一步统筹谋划、整体包装，形成投资规模更大的综合性整装项目。
高标准农田领域：支持整地级市、整县或整灌区等连片推进的高标准农田新建和改造提升；现代设施农业领域：支持区域化的集中连片设施蔬菜种植新建和改造提升，利用戈壁、沙漠、盐碱地、废弃地等未利用地新建区域化设施农业，建设粮食烘干设施、水稻集中育秧、蔬菜集约化育苗设施，以及奶牛肉牛家禽养殖场、畜禽屠宰场，渔港（渔港经济区、中心渔港、一级渔港）、水产养殖设施和装备（工厂化水产养殖、深远海网箱、养殖工船、高标准养殖园区）、海洋牧场等；农产品冷链物流领域：支持立足整省、整市范围内，围绕果蔬、肉类、水产等鲜活农产品，全局性谋划、整体性推进农产品产地冷链物流设施网络和支撑体系建设，包括建设产地仓储保鲜设施、产地冷链集配中心，兼顾衔接骨干冷链物流基地建设等。
鼓励谋划储备重点项目的范围明确为：国家现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇等农业产业融合发展项目；农业现代化示范区，国家乡村振兴示范县；南繁基地等国家级和区域性种业创新基地、重大创新平台建设等发展平台。
农业农村基础设施建设钱从哪来？《社会资本投资农业农村指引（2022年）》提出了“鼓励信贷、保险机构加大金融理财产品和服务创新力度，配合财政支持农业农村重点项目实施，加大投贷联动等投融资模式探索力度。”此次《通知》提出构建“财政资金+金融资本+社会资本”共同投资农业农村基础设施的投融资模式，尤其是“推动形成可持续的投资回报盈利模式，确保实现项目收益自平衡，放大财政资金投资效益，引导金融资金落地”等创新投融资模式，对拓宽农业农村基础设施项目投融资渠道，保证项目顺利推进具有较强的指导作用。
一是项目融资建设主体方面：通过构建或依托市场化的投资运营载体，包括地方平台企业、投资公司、涉农央企和省级大型国企等，承建或承接高标准农田建设等农业农村基础设施重点项目；二是投融资模式方面：应符合当地财政承担接受的能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。《通知》提出“推行政府投资和金融信贷的投贷联动模式”即在市场主体实施重大工程建设项目的基础上，通过政府财政投资撬动金融资本，实现投贷联动。创新财政投入方式，通过投资补助、先建后补、贷款贴息等方式，并推动形成可持续的投资回报盈利模式，确保实现项目收益自平衡，放大财政资金投资效益，降低信贷风险，引导金融资金落地。三是实施模式方面：提出鼓励社会资本合作建设运营农业农村基础设施项目。对市场化程度较高的农业农村基础设施项目，要充分调动社会资本参与投资建设运营。提倡政府投资能够最终靠国有企业股权、村集体经济组织股权或农民合作社股权等方式与社会资本投资合作。《通知》的要求与《社会资本投资农业农村指引（2022年）》倡导的“鼓励社会资本与政府、金融机构开展合作，发挥社会资本市场化、专业化优势，加快投融资模式创新应用，探索典型模式。建立完善社会资本投融资合作对接机制，拓宽社会资本投资渠道，挖掘农业农村领域投资潜力，保持农业农村投资稳定增长，培育经济发展新动能。”原则是完全契合的。
《通知》首先提出“谋划储备的重点项目要最大限度地考虑农业农村基础设施特点，满足金融和社会资本对实施主体、投资规模、盈利模式等方面要求”，目的是争取符合金融和社会资本支持条件。同时，对谋划储备的重点项目从“实施主体、盈利模式、前期工作、产业政策”四个方面提出了具体实际的要求，对各地在具体谋划项目时更具指导性和实操性。
实施主体方面：主要是具备市场融资资格和偿贷能力的企业等市场主体，包括平台公司、投资公司、涉农央企和省级大型国企，以及其他具备实力的大型涉农企业、行业头部企业等。该主体的要求有别于片区开发和EOD项目仅有地方国企才能作为实施主体的要求，对参与农村基础设施建设主体的范围进一步扩大化。
盈利模式方面：要求项目应有可持续运营能力，且具备清晰的投资回报模式和偿贷资金来源。投融资模式应符合当地财政承担接受的能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。为此，在谋划和包装项目时对地方政府或项目申报单位提出了更高的要求，即在项目的实施方案中如何设定项目的实施模式、交易架构、投资人的回报模式？财政资金如何投入？项目的收益有哪些能否满足银行贷款要求？资金平衡如何测算？项目还款来源怎么样确定等等问题，都是在谋划项目时需要最大限度地考虑依法合规确定的。
前期工作方面：项目经过充分论证，按规定应履行的立项、选址、用地、环评等前期工作已基本完成，并在“全国投资项目在线审批监管平台”取得项目代码。相较于其他基础设施领域的投资类项目在申报入库时或招标前只需要办理立项即可的要求，该规定属于较为严格，即在申报项目或招引社会投资人时相关建设的前期手续已完成，对项目的实施提出了更高的要求。
产业政策方面：项目要符合国土空间规划、相关发展规划、技术标准和产业政策等。
应该说此次《通知》的出台是贯彻中央财经委员会第十一次会议部署和国务院稳经济一揽子政策措施及接续政策安排的要求，也是对一系列支持农业农村基础设施建设文件精神的落实。因此，在各项组织保障措施方面显得更为有力。
组织设计方面：一是要求各地要逐步增强全面实施乡村振兴战略、快速推进农业农村基础设施现代化的责任感和使命感；二是尽快确定项目实施主体，协调有意愿、有实力作为承建或承接主体的投资平台类企业、行业头部企业；三是创新投融资模式，充分挖掘农业农村基础设施建设投融资需求；四是抓紧组织设计、系统谋划梳理一批地方政府格外的重视、对当地农业农村发展推动作用明显的农业农村基础设施重点项目。
项目储备方面：一是建立储备库即储备项目清单：要求各地建立农业农村基础设施重大项目储备库，加紧将合乎条件的重点项目入库储备，建立农业农村基础设施重点项目储备清单，并在规定时间内上报农村部相关业务司局；二是积极争取金融支持：对符合标准要求的项目，部里将统一推送相关金融机构，积极争取政策性开发性金融工具和国有大型银行信贷支持；三是指导重点领域的项目谋划和申报：对高标准农田、现代设施农业、农产品冷链物流等3个重点领域，要求各行业司局要指导支持各地每个领域谋划不少于1个规模达标的重点项目。
服务支撑方面：一是要求“专班服务”：各级农业农村部门要建立项目服务专班，瞄准重点项目，全程服务，协调帮助项目建设依法合规解决用地、融资、审批等问题；二是要求“专业咨询服务”：首次提出要适时引入专业咨询机构、政策性银行、国有大型商业银行等介入前期工作，帮助谋划包装，合作编制项目建议书、可行性研究报告，制定综合金融服务方案，统筹开展项目谋划、设计和招商引资，做实重大项目储备库。
新的政策背景下，一系列“利好”消息不断，农业农村基础设施建设迎来了发展的“春天”，对于实现乡村振兴，农村人居环境改善，农民增收致富，无疑能起到较大的带动和推动作用。但同时我们也要清醒地意识到，农业农村基础设施建设项目的包装和谋划是一个专业性较强的系统工作，虽然《关于做好农业农村基础设施建设重点项目谋划储备的通知》（农办计财〔2022〕23 号）从项目重点领域、项目范围、项目内容、项目规模、投融资模式、组织保障等方面都提出了较为明确具体等要求。但是实践中对这些专业性较强的工作，地方政府如何能做到“能谋划、会谋划、谋划好”，却是实践中的“难题”。
一个重点项目的包装谋划，不是只选择一个单体项目就申报入库，也不是为了应付上级要求去“应拼凑”项目，而是为了最终实现项目的“可融、可行、可落地、防风险”。因此，在项目谋划包装的过程中，如何既能做到依法合规不增加政府隐性债务，又能做到通过政府财政投资撬动金融资本的目标；如何将零散项目整体包装为大工程，实现既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金的目标；怎么样确定申报项目的实施模式、交易架构、投资人的回报机制？财政资金投入的合规路径、项目的收益及还款来源？资金平衡如何测算？等问题，都是谋划项目的各参与方，包括地方政府、金融机构、第三方专业咨询公司等需要最大限度地考虑，并科学合理设计和依法合规确定的。
财政部PPP专家，江苏省财政厅PPP专家，中央财经大学PPP智库专家，中国政信（政务）研究中心专家，中国地方政府投融资研究促进办副主任，中国政信（政务）智库乡村振兴专家。
专注基础设施领域投融资咨询及法律咨询，精通基础设施投融资及政企合作领域专业相关知识，主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资及法律咨询服务。在服务过程中，能依法合规为地方政府整体谋划包装项目，设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等，为政府依法合规推进项目当好参谋，为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。
近年来，发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目包装谋划等方面的个人独创的文章80余篇，为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、政府债务风险防范等领域有着丰富的理论知识及实操经验。