时间: 2024-01-23 06:48:02 | 作者: 乐鱼官方入口
金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，也是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。为推动建设具有国际竞争力的现代化金融体系，有效发挥金融市场定价与资源配置功能，要进一步加强对我国金融基础设施的统筹监管与建设规划。为此，本期金融时报《理论周刊》邀请浙江大学国际联合商学院副教授、金融与法律研究室研究员戴新竹从金融基础设施的内涵与外延出发，深入探讨如何利用金融科技以及风险管理保障其平稳健康的发展。同时，围绕征信和社会信用体系这一重要金融基本的建设，对外经济贸易大学法学院陈润恺撰文提出了释放数据要素价值的操作建议。
第五次全国金融工作会议以来，在习系统谋划、亲自指挥下，我国防范化解金融风险攻坚战取得重要阶段性成果。“守住不发生系统性风险底线”仍然是未来金融发展继续坚守的原则。作为金融市场运行基石的金融基础设施，应该充分的发挥其风险管理功能，维护金融市场稳健安全运作。日前，《金融时报》记者就金融基础设施的有关问题采访了浙江大学国际联合商学院副教授、金融与法律研究室研究员戴新竹。
经济学博士，浙江大学国际商学院副教授、国际货币基金组织项目学术主任、法律与金融研究室研究员。曾在上海黄金交易所担任研究员。研究方向为国际金融监督管理、数字化的经济、财税法等。
《金融时报》记者：您觉得应如何定义金融基础设施？金融基础设施对金融市场的功能作用体现在哪些方面？
戴新竹：明确金融基础设施的范畴很有必要，有利于大家相对聚焦在一个层面，更加深入地理解、讨论这一领域的发展。在新业态、新技术的驱动下，金融基础设施的内涵外延也在发生明显的变化。党的十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》应当是最早使用“金融基础设施”这一概念的重要文件，要求“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”。后续也在党中央的多份文件中被使用。2019年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过的《统筹监管金融基础设施工作方案》将“金融基础设施”定义为“为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排”，并强调了其在金融市场运行中居于枢纽地位，是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。这一定义比较广泛地被使用，也是参考了支付结算体系委员会(CPMI，现为CPSS)以及国际证监会组织(IOSCO)联合发布的《金融市场基础设施原则》(PFMI)中的相关界定。在2022年12月发布的《金融基础设施监管管理办法(征求意见稿)》〔下文简称《办法(征求意见稿)》〕通过列举的方式定义金融基础设施，是指“金融资产登记存管系统、清算结算系统(含开展集中清算业务的中央对手方)、交易设施、交易报告库，重要支付系统、基础征信系统。”
值得注意的是，咱们不可以将金融基础设施简单地看成是单独的某个机构，它其实强调的是“系统”和“制度安排”，即是通过某些规则来支撑金融活动的稳健运转。具体到金融基础设施的类型，不同国家的监督管理的机构在界定时会有所差别，比如“交易设施”在我国被认定为金融基础设施，其他几个国家很少将其纳入金融基础设施的范畴，这是由于不同国家的交易设施承载的功能与监管对于基础设施的理解不同产生的。总体来说，依据PFMI原则，支付系统、中央对手方清算、交易报告库、中央证券存管系统和结算系统是讨论较多的，后两者通常体现在一个机构内。但是一些新业态、新技术促成的新类金融机构，诸如前不久宣布破产的加密货币交易平台FTX是否属于金融基础设施，监管如何将其归类，对其采取怎样的监管措施，也是我们应该保持密切关注的。
与此同时，对于金融基础设施，也被认为应有更广义的理解。比如有学者将金融法律制度、监管规则、金融行业标准等都归类到基础设施的范畴。初期也有区分“金融基础设施”和“金融市场基础设施”的讨论。从目前的法律文件和学术研讨来看，大家已经基本达成共识，不会做过于扩大的理解。当然，金融法律制度等也是金融市场运行的重要基石，更是金融基础设施运行的法律基础。除此之外，我们可能更要关注“系统重要性的金融基础设施”这一概念。对此，《办法(征求意见稿)》中明确了一些判定标准，包括参与者数量，市场占有率，业务的复杂度和关联性以及运营失败对金融体系风险产生的影响。
金融基础设施特别是系统重要性金融基础设施之所以重要，不仅体现在它具有承载和维持金融活动运转的“基础性”通道的功能，更重要的是金融基础设施具有协助监督管理的机构防范化解金融风险的作用。例如2008年全球金融危机之后，监督管理的机构将重要场外衍生品强制纳入中央对手方清算，直接触发事件就是伦敦清算所在处理雷曼兄弟违约事件时的优越性被关注到。我们的研究团队也利用互联网理论模型，构建场外衍生品双边清算模型和中央对手方集中清算网络，并结合蒙特卡洛模拟的方法，对不同风险资源和网络结构在面临市场冲击时的风险传导机制和稳定能力进行研究，证明了场外衍生品纳入中央对手方集中清算后市场稳定性增强。但是面对极端风险的时候，金融基础设施依然有脆弱性，因此，需要更为合理的风险资源及应对措施来抵御极端风险所带来的冲击。
《金融时报》记者：目前金融科技在金融基础设施上都有哪些运用和实践？对此我们该保持怎样的态度？
戴新竹：我们从金融基础设施的发展历史能够正常的看到，技术驱动是重要的力量。最早的存管系统的诞生就是由于“簿记技术”使得实物证券存管被取代，实现证券转移即时性和自动化，消除了人工数券、物理质押、保管、运输、保险和内部安全成本，大幅度的提升了证券交易过户的效率。金融基础设施也在不断地尝试运用新技术，近年来，金融科技(Fintech)与金融基础设施发展呈现出加速融合的趋势。一方面，传统的金融基础设施积极拥抱大数据、人工智能(AI)、区块链等创新数字技术，催生了一批新产品、新业务和新服务，明显提升了市场服务能力，特别是监管科技(Regtech)的深度应用，强化了金融基础设施的风险控制与合规管理能力。另一方面，随着数字技术的突破，一些创新型的金融基础设施服务也不断涌现，例如基于分布式记账技术的服务与产品，已经在全世界内得到测试与应用，而第三方支付、移动支付等基于创新技术的类“金融基础设施”的崛起也从根本上改变了人们的生活方式。但新技术在给金融基础设施带来机遇的同时，也对监管提出了更高的要求。一是技术本身的风险成为新的潜在金融系统性风险的来源。二是技术使得金融基础设施之间的连接更为紧密，市场变得更加复杂，金融风险的跨市场传播变得更加迅猛。三是新技术优势积累不断带来的垄断地位，可能会加剧金融基础设施的道德风险，也需要警惕。四是对于一些新技术产生的新金融模式可能带来监管真空以及模糊的法律问题，需要理清。
科技应用模糊了金融与技术的边界，为穿透式监管及统计带来难度。对、等技术，监督管理的机构较难识别技术“黑箱”及其背后隐含的金融风险，难以清晰界定风险的责任主体。金融基础设施是风险管理者，也是风险聚集者，尤其是具有系统重要性的金融基础设施。一方面，我们要为金融基础设施监管提供更为扎实的法律基础，保障新技术的运用在高度确定的条件下进行；另一方面，监督管理的机构要开发丰富的监管工具箱，充分的利用监管科技才能做到高效、准确、穿透式监管。
《金融时报》记者：我们注意到金融基础设施的系统重要性，这是不是意味着金融基础设施自身的安全稳健运行更有必要注意一下？您认为目前我国金融基础设施的监管有哪几个方面要进一步完善？
戴新竹：是的，PFMI以及《办法(征求意见稿)》都对金融基础设施提出了应该具备稳健的风险管理框架的要求，全面管理法律风险、信用风险、流动性风险、运行风险和其他风险。这里面就包括了金融基础设施应具有风险管理的制度、程序和系统，使其能够识别、度量、监测和管理由其产生或由其承担的风险范围。同时，风险管理框架应定期接受评审。除此之外，还要通过“损失分担机制”来约束和激励所有金融基础设施参与者共同管理好金融市场风险。简单说，就是要求金融基础设施与市场参与者形成外溢风险共担的效果。
针对系统重要性金融机构“太过关联而不能倒”的负外部性和道德风险，我们还需要“恢复与处置计划”这一应对举措。目的是当出现系统重要性金融机构“倒闭”时，防止对金融体系和实体经济产生重大冲击。通过“恢复计划”能保证金融基础设施在一般的风险事件中保持韧性，不影响自身的运行和其他参与者。当金融基础设施机构面临倒闭时，“处置计划”可提供一个不用纳税人的钱而有序处置机构和风险以及不因金融基础设施的倒闭引发系统性风险的可行性方案。不论是“恢复计划”还是“处置计划”，都需要监督管理部门与金融基础设施机构共同研讨推进。
金融基础设施的监管一直都是金融监督管理的重点，对于监管目标，《统筹监管金融基础设施工作方案》中提出了要推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。《办法(征求意见稿)》中也提到了要确保金融基础设施符合国家战略和规划，符合国家经济社会持续健康发展需要，有力维护国家金融安全。未来我们应该在这样一些方面着力更多：
一是要持续夯实法律基础，推动法律框架的完善。目前国内相应的法律和法规以政策性的内容为主，具有一定的不确定性，不利于有效发挥金融基础设施防范化解金融风险的作用，要进一步健全完善，仍需在更高位阶的法律中赋予金融基础设施清晰的法律地位及其功能，进而确立防范化解金融风险措施在金融交易和金融市场中的优先性和最终性。近年来，经过多方努力，我们在推动法律完善方面也取得了很多实质进展，例如《期货与衍生品法》确立了终止净额结算制度等，未来在支付系统、登记托管系统，清算系统等方面还有许多有待明确的法律规定。目前正在酝酿出台的《金融稳定法》也数次提及金融基础设施。对于金融基础设施基本概念、治理、风控、信息公开披露等要求都还需要有法律的依据，特别有关恢复与处置的法律依据亟须填补。可优先考虑借此立法契机，将相关概念内涵以及一些顶层设计融入进去。
二是筑牢“金融防波堤”。新形势下，地理政治学冲突和国际格局一直在变化，尾部风险概率正在大幅度上升，我们更要筑牢“金融防波堤”，确保国际金融市场的风险不会或减少对国内金融市场的影响，必须保障国内金融基础设施的独立性和韧性，特别是加强便于人民币支付结算的金融基础设施体系建设，构建多重跨境支付体系，保障金融体系的安全。
三是强化人民银行的“统筹监管”以及促进国内金融基础设施的“相互连通”。从党的十八届三中全会首次提出“加强金融基础设施建设”，我国在金融基础设施监管的道路上不断探索和发展，到2019年9月《统筹监管金融基础设施工作方案》出台，标志着监管框架正式构建。目前，如何促进基础设施之间的互通互融是亟须面对的问题。以债券基础设施为例，数据信息缺乏统一标准。间债券市场的登记托管结算和交易买卖平台分别是中央国债登记结算公司、上海清算所和中国外汇交易中心，交易所债券市场的登记托管结算和交易买卖平台分别是中央证券登记结算公司、上海证券交易所和深圳证券交易所。上述金融基础设施的各监管部门独立发展登记结算交易机构和金融统计系统，数据标准不一、信息归集困难，且在跨市场关联、跨行业联动的市场环境下，杠杆率和总体金融风险底数不清，金融管理部门难以及时对系统性风险进行识别和决策，易造成资金流向、信息和监管缺失。因此，需要有更高效的监督管理机制促进金融基础设施的互相联通，打破分割的局面。
《金融时报》记者：绿色金融的理念是金融发展的重要引领，金融基础设施在促进绿色金融发展中能发挥哪些作用？
戴新竹：近年来，全球环境、社会和公司治理(ESG)投资市场进入了加快速度进行发展期，产品体系、信息公开披露机制、数据标准、评级体系等不断丰富完善，成为推动绿色低碳发展的重要载体。然而，由于有关规定法律、监督管理体系尚不完善，服务配套不到位，特别是针对绿色金融理财产品、项目的认定标准尚不统一，导致相关这类的产品、项目识别成本上升，造成绿色资产登记、绿色产品交易等发展面临困难。未来通过怎样的方式来促进标准的统一、有效是很大挑战，目前相关的研究也非常多，从金融基础设施的视角来看，要进一步优化完善自身产品服务体系，为绿色金融理财产品提供更好的发行、交易、登记、托管、清算、交割等市场化服务。还要重视推动绿色金融特色相关基础设施的建设，以提供统一、具有市场公信力的评级、信息公开披露等服务。此外，还应重视数字技术在绿色金融发展中的作用，金融基础设施可以充分的利用、、等技术，推动绿色金融实物资产识别、登记、交易等领域的创新发展。
目前，关于金融基础设施这一议题的研究在国内还有很多的空间，很难把它划分到某个成熟的研究领域内，但其重要性，特别是对于金融业稳健发展以及金融安全的作用，已经被慢慢的变多的人认识。因此，我们从去年开始发布《金融基础设施前沿问题研究》年度报告，试图通过不断地把实践中遇到的问题、案例以及挑战总结归纳后进行深入剖析，结合金融基础设施涉及的基本理论，包括法律基础、风险管理、金融基础设施治理等，逐步系统化地进行研究，同时我们也在密切追踪和关注境内外监管规则的变化。期待可以引起更多的监管者、市场参与者以及研究者关注这一议题，也为他们提供一些有益的参考。